柳建文:构建京津冀协同发展的社会机制
浏览次数: 797   发布人: 李敏丽   更新时间: 2017年05月06日
来源: 中国社会科学报 2017年4月26日7版 发稿时间: 2017-05-05 14:49

  推进京津冀协同发展的关键是要打破自家“一亩三分地”的思维定式。在京津冀的协同治理中,通过社会机制建设可以充分利用民间力量推动地方政府的发展理念从“狭隘利益”向区域“共融利益”转变。

  2014年,京津冀协同发展上升为国家战略。京津冀协同发展的内容包括基础设施建设、产业对接、环境保护和市场一体化。目前,京津冀协同发展已经初步建立起政府间的协调机制,包括成立京津冀协同发展领导小组、京津冀联席会议等。政府间的协调主要依靠行政和法律手段,包括行政机构设置、人事安排、法规约束和政策性激励等,协调的主体是各级政府职能部门,主要采用政治资源进行调控,是一种政治协调机制。由于京津冀发展水平存在较大差距,城市之间政治资源分布不均衡,加之地方行政管辖权的长期分割,仅从政治手段入手难以全面推进三地协同发展。

  区域协同发展中的社会机制

  荷兰学者本戈斯迪克等人通过对54个欧洲地区1950—1998年的跨区域研究发现,培育和发展社会组织对促进区域协调发展具有重要意义。社会机制是行业协会、商会、基金会、公益团体等社会组织利用其组织资源,通过社会动员、制度供给、资本投入等手段参与区域公共事务,维护市场秩序、减少利益冲突和优化区域资源配置的重要治理机制。与政治机制相比,社会协调机制的主体是多元的,权威是分散的,彼此间是一种平等协作关系,避免了政府主导的强制性,可以通过磋商与妥协达成各方利益的帕累托最优。当地方利益和生产要素流动难以通过法律手段或行政性方法解决时,社会机制的建立能够提供一种协同发展的民间路径。

  首先,社会组织具有非营利性、志愿性、跨区域等特点,因而它们较少受辖区利益影响,能够承担起跨行政区重大事项的组织工作。比如,纽约大都市区跨行政界限的综合规划主要由企业、市民和社区领导者组成的区域规划协会(Regional Plan Association,RPA)负责,该组织制定的规划促进了纽约大都市区内经济资源的优化配置;巴黎工商协会通过协调政府与企业关系、发布产业信息报告、引导企业投资行为等推进了巴黎大都市圈内各城市的经济功能整合;民间组织关西经济联合会已经成为日本关西城市群协同发展的重要载体和核心机构。由于社会组织的上述特点,很多西方学者把社会机制喻为区域经济整合的“润滑剂”、“缓冲器”和“调节器”。习近平总书记指出,推进京津冀协同发展的关键是要打破自家“一亩三分地”的思维定式。在京津冀的协同治理中,通过社会机制建设可以充分利用民间力量推动地方政府的发展理念从“狭隘利益”向区域“共融利益”转变。

  其次,社会机制的建立可在一定程度上降低政治协调的成本。从宏观角度看,京津冀地区目前的发展状况是区域落后病、萧条病(河北)与城市膨胀病(北京、天津)共存,这在一定程度上增加了政府对经济资源进行配置的难度。社会机制主要定位在市场机制和政府机制不能很好解决的领域,从国外三大都市圈(纽约都市区、巴黎都市圈、关西城市群)经济整合的经验看,大量行业协会通过引导企业投资、强化企业社会责任意识和自律行为等推进了区域产业布局规划和环保政策实施。很多民间组织承担了大量的社会管理和服务职能,减轻了政府机构的压力。还有相应的民间组织代表组成机构,协助、监督政府对经济资源的配置。

  最后,区域协同发展应具有相应的社会基础。区域发展不协调不仅是一个市场失灵或政府失灵问题,还有“社会失灵”问题。一方面,社会失灵是指社会正义与社会自治力的缺失。在区域公共事务的治理中,存在责任分散效应(旁观者效应)、搭便车效应、邻避效应、不值得定律等诸多社会失灵问题。京津冀的协同发展需要社会群体和成员在多方面达成共识(比如学校、医院、企业搬迁,企业限产、车辆限行、低能耗生活方式等),否则难以实施集体性行动,政策效果也会大打折扣。社会组织对生态环境、社会公平、可持续发展等问题的关注具有深刻的伦理基础和道义内涵,通过组织动员和思想引导,社团可以将组织价值内化为个体价值,并转化为实际行动。京津冀协同发展需要民众在思想、意识、理念上形成区域共识。习近平总书记指出,京津冀地缘相接、人缘相亲,文化一脉,历史渊源深厚,完全能够相互融合。社会团体通过宣传、动员、组织等手段可以将协同发展的理念渗透到方方面面,增强民众对区域社会经济文化的认同。另一方面,社会失灵也意味着社会组织无力规范与监督政府和企业行为,可能导致投资过热、重复建设、生态危机、区域政策低效运行等政府失灵和市场失灵现象。因此,社会机制建设也有利于防范京津冀协同发展过程中政府失灵和市场失灵的风险。从目前学术界的研究看,对区域协同发展的研究主要集中在政府和企业层面,社会机制的重要性还未得到应有的重视,如何鼓励和引导民间合作、充分利用社会力量协调地方之间的利益,推进区域协同发展,尚有很大的探索空间。

  社会机制构建的可行路径

  其一,构建跨地区行政协调机制时把成熟的社会组织吸纳进来,通过顶层设计为民间力量参与京津冀协同发展创造良好的条件和制度空间。近年来,在市场经济较为发达、社会领域率先成长的珠三角、长三角地区,行业协会、商会等经济性的民间组织在促进地方合作方面发挥了重要作用。在民间力量的推动下,地方合作的层面日趋扩展,合作的手段和模式也日益多样化,已经形成了地方政府间合作以及地方政府、企业、民间组织等交互合作的横向网络。因此,能否形成稳定、可持续性的横向合作网络是区域协同发展的一个重要指标。虽然京津冀地区用于构建社会机制的社会资源相对丰富,但由于国有经济比重过高,地方经济发展属于政府主导型模式,社会组织的参与性并不高。地方政府需要从法律层面和机构设置层面保障社会组织对区域发展和区域政策的积极有效参与,促进区域产业发展、地方合作以及实现跨行政区的环境保护等。

  其二,重视经济类社团——行业协会、商会的培育。为适应区域经济发展的需要,《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中明确指出“在具有产业、产品和市场优势的经济发达地区和城市,可以将地方性的行业协会依法重组或改造为区域性行业协会”。促进区域协同发展需要根据地方发展的定位和特点有针对性地培育和扶持某类民间组织,特别是要鼓励建立跨区域的社会经济组织,比如福建省根据海峡西岸经济区发展规划成立了“海峡两岸农业合作交流协会”等一批以“海峡”冠名的跨区域社会团体,对促进两岸经济的协同发展发挥了重要作用。因此,推进京津冀协同发展需要成立以京津冀命名的社会组织,将其作为区域间重要的社会经济纽带。

  其三,构建民间协调机构,为社会机制功能的充分发挥搭建一个平台和载体,可借鉴我国长三角、泛珠三角的经验。在这一地区,一批民间自发组织起来的跨地区协调机构,如“长江三角洲经济协调联合会”、“粤港澳合作促进会”、“珠江论坛”等,从民间层次有力地推动了区域协同发展。

  其四,明确政府与社会力量的合理分工关系。区域协同发展是一个动态的、阶段性的发展过程,分为起步阶段、推进阶段和深化阶段。一般而言,起步阶段主要依靠政府力量推动,但随着协同领域和阶段的变化,协同发展的主体会趋向多元化。从长远看,协同发展越到后期,牵涉面越广,越需要社会资源的支持。在京津冀协同发展过程中,社会机制是市场机制和政治机制在区域经济整合中的有益补充,政府和企业需要将部分适合由民间承担的跨行政区事务通过共同授权、购买协议、合同外包等形式交由社会组织承接,以促进区域共融利益的实现。我国长三角地区一些行业内相关标准、资格认证和质量检测方面的统一制定和执行工作就由行业协会承担,其结果比政府部门间的合作效率高、成本低,也充分说明了社会机制的重要性和其在实践中的可行性。

   (本文系国家社科基金重大项目“区域政策创新与区域协调发展研究”(13ZD017)阶段性成果)

   (作者柳建文单位:南开大学周恩来政府管理学院)