全球治理主要是指以主权国家为代表的多元行为体基于共识规则、依托国际机制解决全球性问题和管理全球事务的行为、过程。当今世界，随着全球化进程的深化调整与国际力量对比的深刻变化，百年未有之大变局加速演进，气候变化、金融危机、地区冲突、恐怖主义等全球性问题愈加凸显，全球治理日益增长的需求与国际体系有效供应不足的矛盾不断增加，国家权力与国际机制的互动越来越成为影响全球治理体系演变的重要因素。

在全球治理体系建立、运行与变革过程中，国家权力与国际机制的互动发挥着关键作用，并深刻影响当代全球治理和国际政治的发展。由于现行全球治理体系基本都是建立在二战结束后国际权力分配与国际制度发展的基础上，也都是根植于包含等级和权力不平等的规范与制度结构中，因此，阐明全球治理视域下国家权力与国际机制的内涵，剖析国家权力与国际机制的互动关系，对于深刻认识全球治理体系改革和建设具有重要意义。

（一）关于国家权力与国际机制的界定

权力是国际政治学的核心概念，也是理解全球治理的重要视角。关于权力的界定主要分为两个路径。一是把权力视为某个行为体影响他者思想和行动的能力，即行为体A迫使行为体B做自身不会做的事情的能力，对其他行为体的影响、使影响得以成功的各项能力及对这种影响的反应构成权力的概念要素。二是把权力视为对结果进行控制的能力，即当非对称相互依赖是权力的来源时，权力被视为对资源或结果的潜在影响。在这种路径下，行为体对结果的影响是权力的衡量标准。全球治理建立在权力关系上，全球治理中的权力既包含行为体对他者思想和行动的影响力，又包括行为体对资源和结果的控制能力。基于权力的作用方式和权力运作的社会关系，全球治理中的权力可分为强制性权力、制度性权力、结构性权力及生产性权力。另外，全球治理中的权力与权威关系密切，“权威场域”指在相应领域里可以得到民众的支持和服从的行为体。综上，全球治理视域下的国家权力意指国家影响其他治理行为体和治理结果的能力，表现为该国在全球治理体系中的话语权、规则制定权、议程设置权、决策权等方面。

国家权力具有内在性与派生性、非均衡性及强制性与非强制性同在的特征。一是国家权力来源的内在性与派生性并存。权力来源的内在性表现为国家凭借自身资源优势所拥有的权力，派生性则是指国家之间互动产生的赋权行为。二是国家权力的非均衡性。大国与小国、富国与穷国之间权力不平等，大国利用其国力优势不仅可以影响全球治理的主要内容与基本方向，还能“协调”较小国家的行动，使之与自身利益一致。同时，国家与非国家行为体之间权力不对称。全球化推动权力从国家行为体向非国家行为体流散，但国家仍然以其更多的公共权力和资源成为全球治理合法性和执行力的主要来源。三是国家权力的强制性与非强制性同在。强制性外化为大国与强国可以掌握更多的话语权与规则制定权，且为本国利益迫使其他国家服从；非强制性体现在国家需要通过协商与说服的方式达成全球治理的方案或共识。

国际机制是对跨国性及全球性问题的制度性回应，以具有确定性与可预测性的国际秩序为目标，规范与规则是国际机制的核心要素。斯蒂芬·克拉斯纳提出了国际机制的经典定义，即“国际机制是一系列能够凝聚行为体预期的原则、规范、规则和决策程序”。但是，这一界定因其在要素上难以区分且在现实中相互重叠而受到质疑。对此，罗伯特·基欧汉将国际制度定义为规定行为体角色、约束行为、塑造预期的各种规则与规范相互联系的复合体，包括国际惯例、国际机制及国际组织。

国际机制作为国家协调集体行动的重要载体，也是当前全球治理的主要平台。随着全球化的深入发展，国家间相互依赖程度提高，要求加强多边协调与合作。但是，国际社会的无政府状态下国家的自助倾向使国际合作难以实现最优结果。国际机制能够通过提供信息、降低交易成本、减少不确定性等方式促进国家间合作，因而被视为改善集体行动困境的有效工具。国际联盟、联合国、关贸总协定等都是通过构建国际机制促进国家合作的有益尝试。冷战结束后，全球化的加速发展带来一系列全球性挑战，需要以国家为代表的行为体共同合作才能解决，全球治理的实现也只能借助一套能够被全人类认可、对各国公民都具有约束力的全球制度体系。

（二）国家权力与国际机制的互动

国家权力与国际机制相互影响、相互作用。一方面，国家权力是国际机制形成的基础。在无政府的国际体系中，国家通过让渡部分主权构建国际组织，国际制度的生成也是国家间权力博弈的产物，体现了特定时期国家权力与利益的均衡。国际机制是国际权力分布的映射，国际权力分布特别是大国之间实力对比的变化影响既有机制的稳定性与有效性，大国权力博弈也深刻地作用于国际机制的发展走向。另一方面，国际制度一旦建立，就拥有自己的“生命和逻辑”，塑造其利益、身份和功能，并对国家权力起到维护或制约作用，甚至可以重塑或限制创造它们的国家。

全球治理体系本质上是一种规则治理体系。国家是全球治理最重要的行为体，国际机制是全球治理的核心载体，国家权力与国际机制及其互动的变化影响着全球治理体系的演进，权力博弈与制度变迁为全球治理体系演进提供动力。在全球治理体系创建阶段，国家权力发挥主导作用，国家通过谈判或强加的方式建立反映国家间权力分布的国际机制。在全球治理体系运行后，国际机制开始发挥主导作用，规范和约束体系内多元行为体的行为与互动。例如，二战结束后《联合国宪章》宗旨和原则得到大多数国家的遵循，布雷顿森林体系的机制安排也得到成员普遍支持，而中国等非成员国为加入世界贸易组织需要修改国内法律法规，提高与世界贸易组织规则的一致性。在全球治理体系运转出现问题时，国际机制为了维护自身生存开始作出调整。由于前景不确定性和创建新的国际机制的高成本，国家短期更倾向于维持现有国际机制。如2008年国际金融危机后，国际货币基金组织和世界银行相继启动份额与投票权改革。但是，当全球治理体系调整效果不明显，体系问题不断加剧，到达“关键节点”时，权力政治就会重新占据主导地位，国家就会利用自身权力优势建立于己有利的新的国际机制。当前，国际机制变迁明显滞后于国际权力格局的变化，全球治理的体系性和结构性矛盾突出，亟须国际社会重塑公正合理、包容有效的治理体系。

全球治理体系以国际权力格局为基础，并由此作出相应的政治性治理安排，以规制全球性事务。二战结束以来，伴随国际体系中权力的转移与流散，国际机制也在发生深刻调整，进而推动全球治理体系不断演进。国际权力转移促使国际机制从以西方为中心转向均衡发展，全球治理也从“半球治理”转变为真正的全球治理。主导性全球治理机制的变迁是衡量全球治理体系演化的主要指标，通过考察国际权力结构变化与主导性治理机制变迁，可以发现二战结束以来国家权力与国际机制的互动主要呈现为三个历史阶段。

（一）美国主导与霸权治理体系形成

二战结束后，美国以其超强的综合国力占据战后国际体系的主导地位，在塑造国际秩序和构建治理体系方面发挥着重要作用。美国的主导地位具有多方面的权力向度，包括经济贸易方面的绝对优势、金融方面美元与黄金挂钩、无可匹敌的军事实力及遍布全球的联盟体系。苏联的国家实力仅次于美国，与美国一起构成二战结束后国际体系的“两极”。英国、法国等欧洲传统大国实力相对衰落，主要通过加入美国领导的西方阵营参与国际事务管理。在塑造战后国际秩序时，美国通过在国际层面商议并制定共同认可的国际规则、签署具有约束力的国际协定或条约，设立相应的国际组织负责执行或实施国际规则，以此规范相关领域的国际关系。在政治与安全领域，美国领导创建了以联合国安理会为核心的多边治理体系。在经济领域，美国主导建立了以国际货币基金组织、世界银行、关税与贸易总协定为主要机构的布雷顿森林体系，促进全球经贸治理。

在这一阶段，美国霸权与全球治理相互促进，美国的超强实力为全球治理奠定物质根基，以联合国为代表的国际机制治理也有助于巩固和维持美国的霸权地位，从而形成了霸权治理模式。这种全球治理体系呈现典型的“中心—边缘”结构，即以美国为首的西方国家占据中心位置，广大发展中国家因参与国际事务的能力和范围有限而处于治理的边缘位置，甚至成为被治理者的角色。美国凭借结构性权力优势，掌握着全球治理的规则制定权和议程设置权，从而在国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构中拥有较大的制度性权力。简言之，在二战结束到冷战结束期间，美国主导的“半球治理”是一种垂直治理，具有领导世界的帝权体制、自上而下运作及排异性等特征。

（二）权力分散与霸权治理体系调整

20世纪70年代，随着布雷顿森林体系的崩溃及多极化趋势的浮现，全球治理从美国一家独大开始走向西方大国共治，代表性国际机制是西方大国组成的七国集团（G7）。在全球治理权威分散化背景下，面对美国霸权主导力的相对下降及当时欧美面临的经济“滞涨”困境，美国主导的既有国际机制不能有效应对。1975年11月，美国、联邦德国、日本、英国、法国、意大利的政府首脑会议举行，通过每年举行一次峰会的《朗布依埃宣言》。1976年，加拿大加入，七国集团正式形成。

国家间力量对比变化与美元危机频发是推动七国集团产生的关键。20世纪70年代，美国陷入越南战争泥潭，国际收支情况恶化，以美元与黄金挂钩为基础的固定汇率制度难以为继，布雷顿森林体系逐渐解体。在西方大国权力转移的过程中，尤其是在日本与欧洲共同体迅速崛起的背景下，为维护自身霸权和降低治理成本，美国以大国合作治理取代全球治理中的单一霸权主导，推动建立七国集团。西方大国通过领导人峰会、部长级会议等讨论全球金融稳定、宏观政策调控、能源供应安全、发展中国家开发援助等问题，七国集团成为全球经济治理的主要平台，以美国为首的西方国家处于全球治理的中心位置。因此，此次全球经济治理机制的变化在很大程度上是一次治理体系内部的变革。

西方大国共治在很大程度上忽略了非西方国家和非国家行为体的诉求，治理合法性与公正性受到质疑。一方面，20世纪60年代末，由广大发展中国家组成的七十七国集团倡导建立世界经济新秩序，并在1974年5月联合国大会上推动通过了《建立新的国际经济秩序宣言》，提出“建立基于所有国家的公正、主权平等、互相依赖、共同利益与合作的秩序，旨在纠正不平等和非正义，消除发达国家与发展中国家日益扩大的鸿沟”。另一方面，西方发达国家主导的全球治理并没有实现全球化收益的均衡分配，引发工会、环保组织等非国家行为体的不满。这种不满情绪表现在世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行会议期间的大规模示威活动中，以及反全球化运动和替代全球主义运动的发展中。

（三）全球南方崛起与多元复合治理体系

进入21世纪，随着国际权力的流转加快，美国主导的霸权治理体系受到越来越多的挑战。一方面，中国、印度、巴西等新兴市场国家经济实力增强，在全球权力分配中的份额不断增加，近代以来以大西洋为中心、由“西方”主导的世界体系正逐渐转向一个多中心的国际结构。另一方面，经济危机、恐怖主义、气候变化、公共卫生事件等非传统安全威胁超出西方国家的治理能力，西方主导的国际机制未能有效解决不断涌现的全球性问题，全球治理赤字日益加剧，强化与新兴市场国家的对话与互动成为治理新趋势。1999年，新扩大的八国集团（G8）同主要地区大国及欧盟召开首次二十国集团（G20）部长级合作论坛，就国际经济、货币政策举行非正式对话。2005年，八国集团峰会邀请中国、印度、巴西、南非与墨西哥5个主要发展中国家参加在英国举行的会议，共同讨论气候变化和国际贸易问题。2007年，八国集团德国海利根达姆峰会推动“G8+5”机制规范化，为13个国家定期部长级会议制定时间表。但是，八国集团并没有平等对待新兴大国，所谓“G8+5”就是“把5个国家邀请到富人俱乐部的前厅，但是不能进入餐厅”。

2008年，国际金融危机进一步推动了全球治理体系转型。新兴市场国家向国际体系中心方向的转移态势成为此次国际金融危机背景下的显著现象，国际格局中“东升西降”“南升北降”态势愈加明显。这种实力对比变化远远超出当时全球治理规则所能容纳的程度，加之既有的国际机制无力应对挑战，国际秩序的框架模式面临重大调整，改革全球治理体系成为国际社会的共识。2008年11月，二十国集团从部长级会议升级为领导人峰会。2009年9月，二十国集团取代七国集团成为全球经济治理的主要平台，反映了新兴市场国家在全球经济事务中不断上升的地位和影响力。相较于七国集团，二十国集团更具包容性和代表性，推动了全球治理体系的民主性和广泛性。但是，既得利益者为维护在全球治理体系中的主导地位会阻碍甚至反对改革，从而影响国际机制改革进度与效果，国际货币基金组织和世界银行改革的举步维艰正是国际机制民主化合理化困境的真实写照。

在此情况下，以金砖国家为代表的新兴市场国家加快对国际机制的“增量改进”，在能力范围内塑造与现行多边体系互为补充的治理新机制，促进更多国家分享发展成果，以渐进方式推动国际制度的合理化改进。金砖国家主要指代世界新兴市场国家和发展中国家。2009年6月，中国、巴西、俄罗斯、印度四国领导人举行首次正式会晤，就国际秩序变革和全球治理体系改革达成共识，金砖国家开始作为非正式论坛出现在全球治理舞台。2010年南非加入金砖国家机制。此后，金砖国家不断加强制度化建设，建立应急储备安排和新开发银行，逐渐对全球治理产生更大影响力。金砖国家积极倡导全球治理的民主化与多元化，其主导创建的国际机制采用平权而非加权的投票分配模式，在重大议题上采用共识而非多数表决制的决策规则，从而确保各成员国制度性权力的均衡平等，创造了全球金融治理机制设计的先例。在中国的倡议下，2017年“金砖+”合作模式诞生，2024年金砖国家机制正式接收沙特阿拉伯、埃及、阿联酋、伊朗和埃塞俄比亚为新成员，进一步夯实发展中国家对话合作的新平台。

尽管新兴市场国家和发展中国家群体性崛起对西方主导的国际秩序形成一定挑战，但并不是寻求推翻现行全球治理体系，更多的是一种“体系内变革”。新兴市场国家的崛起离不开现行全球治理体系，且已经成为现行国际秩序的主要利益相关者，新兴市场国家建立的多边机制与西方国家主导的国际机制并非总是冲突或者是为了取代后者。金砖国家集团多次重申坚持以国际法为基础的国际秩序，以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际关系准则，维护联合国在国际体系中的核心作用，支持以世界贸易组织为核心的多边贸易体制。但是，随着国家间力量对比深刻调整，全球和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字、信任赤字不断加剧，现行全球治理体系面临严峻挑战，世界进入新的动荡变革期。

当今世界百年未有之大变局突出表现为国际力量对比的显著变化、全球治理体系的深刻调整，以及人类观念、制度和文明呈现变革性发展趋势。在这种大发展大变革大调整的世界政治格局新阶段，权力与机制互动的新特征给全球治理体系变革带来新的挑战。

（一）大国战略竞争削弱了全球治理的包容性

伴随权力对比的变化与主要大国政策的调整，当前全球治理体系中大国关系的竞争性与对抗性凸显，导致全球治理体系变革陷入困境。世界经济重心东移推动国际政治权力格局正在发生重大转变，其中最显著的特征是以美国为首的西方发达国家的国际地位相对下降，以金砖国家为代表的新兴市场国家的国际地位不断上升，国际力量对比更趋均衡。但是，国际机制的调整明显滞后于国际权力格局的变化，全球治理的体系性和结构性矛盾突出，权力政治成为影响全球治理体系演进的重要动力。在国际秩序转型背景下，传统大国与新兴市场国家的权力博弈不断加剧，并深刻地体现在制度竞争框架中，引起国际规则、理念与机制的竞争。大国权力竞争的重点是国际机制竞争，国际机制的工具化、武器化不断加剧，全球治理框架的包容性发展受到约束。

一是现有国际机制内部权力博弈加剧，国际机制的自主性调整受到阻碍。作为现行全球治理体系的主要设计者和主导者，美国和西方大国拥有更多代表权与投票权。但是，随着新兴市场国家和发展中国家的群体性崛起，全球治理多边机制并未及时有效反映权力结构的变化，新兴市场国家与西方国家围绕多边机制的权力博弈加剧。这一点尤其反映在全球经济治理机制改革中。为维护在全球治理体系中的主导地位，美国等西方国家阻碍现有国际金融体制改革或设置障碍。2010年国际货币基金组织改革方案通过后，直到2015年底经美国国会批准后才得以落实。近年来，美国为维护自身制度优势地位，以削减资助、威胁退出、退出等多种方式阻碍任何有损美国霸权的国际机制改革，加剧全球治理体系失调。特朗普政府的“退出外交”作为制度制衡手段，其制衡对象既包括导致美国权力优势下降的国际机制本身，也包括新兴市场国家，增加了全球治理秩序的不稳定性。

二是国际机制间竞争不断升级。新兴市场国家与西方国家在多个领域的治理偏好、治理方式及国际秩序愿景等方面存在分歧。随着大国竞争加剧，新兴市场国家与西方国家难以在现有治理平台内推动全球治理体系改革，小多边主义成为治理各方更容易达成协议的治理形式。新兴市场国家通过构建开放包容的多边国际机制，推进全球治理进程。以美国为首的西方国家以七国集团为支撑，以布雷顿森林体系为重要抓手，以所谓民主价值观等意识形态为标准搭建具有排他性的小多边机制。在区域层次的机制安排中，美国大力推行排他性与对抗性的“小圈子”，如拜登政府提出“印太经济框架”、法德及欧盟提出的“印太战略”等。新的小多边机制带来国际机制相互重叠，大国竞争则降低国际机制间的协同性。这将使全球治理在议程设置、基本规范、重要理念、参与成员等方面存在相应分歧，多个平行治理机构的出现消解着既有全球治理框架，出现大国主导的排他性与阵营式治理格局，造成全球治理各自为营的碎片化治理体系。

（二）国家主义回归冲击全球治理的有效性

全球治理根植于国家治理。在全球化不断发展与全球治理持续推进的过程中，以主权国家为中心的国家主义一直存在，且与以人类为中心的全球主义构成全球治理体系中的主要矛盾。全球治理的合法性与执行力主要来自主权国家，但全球治理与国家之间的需求并不对称，导致国家对治理的态度多变，并阻碍全球有效治理的实现。冷战结束后，全球化进程加速推进，民族国家的权力受到侵蚀，全球主义乘势发展。但是，进入21世纪特别是2010年之后，国家主义强势回归，其与全球主义的纠结和冲突更为频繁和尖锐，全面而深刻地影响着全球治理进程。国家倾向推动符合其利益的规则，同时抵制对其不利的规则，这就导致全球治理体系的不对称性和规则的表面化。

当前国家主义强势回归主要体现在三方面。一是国家在全球治理中地位和作用增强，全球治理中的“国家凯旋”已经成为多方呈现的事实。早期的全球治理倡导“没有政府的治理”，强调非国家行为体的作用。但是，从2008年国际金融危机到2020年新冠疫情的全球大流行，国际和地区组织、跨国公司和其他非国家行为体均未能采取有效的治理措施，国家在维护世界经济稳定、人类生存与健康的关键地位再度强化。二是民族主义、民粹主义强势反弹，影响和改变着国家参与全球治理的政策偏好，对国家承诺遵守国际机构规则的能力和意愿构成了严重威胁。国家主义与民族主义密不可分，有时两者甚至可以相互替代。民族主义是对任何追求国家间互利而限制国家主权的国际安排或机构的核心挑战，民粹主义具有反精英倾向，两者近年来呈不断上升和日益融合的态势。英国脱欧及特朗普当选美国总统是民粹主义、民族主义回潮典型的表现。三是部分西方国家盲目追求国家利益最大化的极端利己主义上升。特朗普政府迎合国内民粹主义思潮，以民族主义取代全球主义，经济上实行贸易保护主义，政治上推行单边主义，推行“美国优先”外交政策，把国家利益置于首要位置。同时，特朗普政府调整美国国家安全战略，把中国、俄罗斯视为战略竞争对手，积极推动大国竞争，特别是制定并实施旨在遏制中国的“印太战略”。

国家主义回归降低了全球治理机制的有效性。治理作为一种规则体系，只有被多数国家特别是受其影响的大国接受后才会生效。然而，国家主义回归威胁着主要大国对多边机制的支持力度。首先，“退群毁约”的单边主义行为增多。特朗普政府退出或威胁退出多个国际条约、国际机制、国际组织，削弱了全球治理机制的有效性。俄罗斯退出《开放天空条约》《欧洲常规武装力量条约》，暂停履行《新削减战略武器条约》，撤销对《全面禁止核试验条约》的批准，欧洲安全体系及全球安全治理机制的有效性大大减弱。其次，国际多边机制的“武器化”“工具化”风险加重。特别是俄乌冲突爆发后，美国等西方国家将部分俄罗斯银行踢出环球银行间金融通信协会（SWIFT），并把俄乌冲突植入二十国集团议程，试图向二十国集团施压将俄罗斯排除在外，从而分散全球经济治理机制帮助发展中国家解决债务危机、实现可持续发展目标的注意力，加剧了全球治理机制政治化的风险。

（三）权力与制度的消极互动增加全球治理的合法性赤字

随着世界百年未有之大变局加速演进，全球治理机制的合法性危机日益加剧。合法性是全球治理机制权威的基本来源，全球治理的合法性可以分为程序合法性与绩效合法性，前者涉及所有行为体平等参与决策、治理机制的透明度、问责制及代表性与公平性，后者通常与治理机制的有效性相联系。当前，全球治理机制的程序合法性与绩效合法性受到严重侵蚀。在程序合法性方面，全球治理的决策结构与现实世界的权力分配间的差距越来越大。“过去数十年，国际经济力量对比深刻演变，而全球治理体系未能反映新格局，代表性和包容性很不够。”在绩效合法性方面，现有国际规则体系未能实现有效治理，世界不平等发展状况更加突出，气候变化、网络安全、饥饿贫困等全球性问题并未得到有效解决，地区冲突依然频发，全球治理面临的风险挑战更加复杂严峻。

全球治理体系的合法性危机在很大程度上是国家权力与国际机制消极互动的结果。一方面，国际机制的权力分配与国家权力的流转变化不同步及国际机制的参与赤字，影响全球治理机制的合法性。按照国家权力与国际机制互动规律，国家间权力对比变化会推动国际机制变迁，以维持全球治理处于稳健发展的历史轨道。然而，由于制度的“锁定效应”，国际机制并不一定与构成其基础的国际权力格局同步变化。当前，美国等国际机制主导者阻碍国际货币基金组织、世界银行等国际机制改革，使国际机制与国际权力结构的不相合性越来越大，制度失衡不断侵蚀制度运行的根基，制度合法性日益缺失。另外，二战结束以来，民族国家主导的全球治理天然地具有合法性缺陷，公民社会的有序参与能够有效提高全球治理的合法性。不过，在国家中心主义范式下，全球公民社会的运作及其努力受限于国家权力，其活动范围与行动能力非常有限。随着国家主义回归，全球治理权力结构中国家与非国家权力的非对称性更加明显，公民社会影响全球治理的难度加大。同时，当前大国战略竞争加剧及排他性国际机制增多，也增加了公民社会参与全球治理的障碍。

另一方面，国际机制的合法性与有效性同向变化，单边主义、保护主义愈演愈烈，使全球治理合法性赤字不断扩大。这一点尤其反映在全球贸易领域。世界贸易组织成立之初就存在合法性赤字，全球化进程又给世界贸易组织带来了新的挑战，使该组织表现出广泛的合法性危机。在此情形下，美国政府施行狭隘的国家主义，不断加大贸易保护力度，特别是对中国等国家采取极端贸易保护政策，在出口管制、投资审查、知识产权等方面加强限制，违反世界贸易组织规则。不仅如此，自2019年以来美国一直阻碍世界贸易组织上诉机构法官遴选，使这一组织的关键职能目前陷入停滞，严重影响全球正常贸易秩序。

国家权力与国际机制的消极互动加剧全球治理的合法性、包容性和有效性困境。随着经济全球化进入新阶段，世界需要更加公平合理的全球治理，全球治理体系有效运行也需要进行改革与创新，构建满足权力转移现实需求与应对全球挑战的治理体系。这在很大程度上取决于大国合作，取决于国家与国际机制之间及国际机制之间的政策协调，推进全球治理体系有效运行更为重要和必要。

（一）倡导更具包容性与融合力的全球治理理念

理念是行动的先导，全球治理理念是关于全球治理的行动纲领与价值原则，是全球治理实践活动的指南，直接影响多元治理主体的认知和行为。二战结束后，西方国家凭借实力优势把西方化等同于现代化，使西方治理理念在全球治理理念中占据中心地位。进入世界百年未有之大变局时代，西方治理理念的局限性越来越暴露出来，大国竞争加剧与国家主义回归使国际社会对全球治理理念的认知分歧加深，西方国家与非西方国家对全球治理的不同理解导致国际机制运行与改革陷入困境。西方国家坚持利己主义价值观与二元世界观，将全球治理体系人为分割为“自我”与“他者”，不断推进小多边主义与伪多边主义，导致全球治理出现失衡、失序、失控现象，全球治理体系严重滞后并陷入僵局。摆脱全球治理困境亟须国际社会容纳、借鉴非西方国家治理理念，形成更具包容性与融合力的全球治理理念。

长期以来，非西方国家基于自身的优秀传统文化和治理实践经验，一直为全球治理提供着理念类公共产品。从和平共处五项原则、万隆精神到《建立国际经济新秩序宣言》，全球南方国家致力于为国际秩序变革注入更多民主、平等、正义等价值元素。21世纪以来，随着国家实力增强，中国、印度等新兴市场国家更是扮演着全球南方重要桥梁角色，在重新定义全球化时代发展中国家的集体价值观、制度和战略利益方面发挥关键作用。特别是随着新兴市场国家和发展中国家从全球治理跟跑者逐步转变为自觉推动者，新兴市场国家不断加大对全球治理理念的塑造力度。近年来，中国提出人类命运共同体理念、共商共建共享的全球治理观、全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，为全球治理理念创新作出贡献。在世界大变局中，需要提高全球治理理念的融合力，尤其是把全人类共同价值视为全球治理的关键纲领。全球治理必须服务全人类共同利益，体现全人类共同价值。实现全人类共同价值就需要国际社会坚持共商共建共享的全球治理观，共同、综合、合作、可持续的安全观，平等、互鉴、对话、包容的文明观，推动人类命运共同体建设。全人类共同价值与共商共建共享理念是具有显著融合力的全球治理理念，不仅可以容纳南北方国家，还可以囊括到国家与非国家行为体，有助于改革与完善全球治理体系。

（二）塑造以大国协调为基础、多元协同为支撑的治理主体格局

在世界大变局中，霸权治理难以有效适应全球化与全球治理需求，应对全球治理困境需要塑造以大国协调为基础、多元协同为支撑的治理主体格局。主要大国的领导力和大国间协调是全球治理体系有效运行的先决条件。随着全球南方崛起，未来全球治理在很大程度上取决于发达国家与新兴市场国家是否能够进行有效合作。在权力博弈和大国竞争加剧的背景下，加强大国协调需要构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，超越传统的对立冲突思维、零和博弈的丛林逻辑、国家利益至上的权力追求及“国强必霸”的旧思维。中国是推动构建新型国际关系的倡导者和实践者，以主权平等为核心要义推动各国权利平等、机会平等、规则平等；以公平正义为准则推动国际关系民主化、合理化、合法化；以合作共赢为目标引领国际合作，构建新型国际关系有助于推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

全球治理事关全人类共同利益。“国际上的事应该由大家共同商量着办，世界前途命运应该由各国共同掌握，不能把一个或几个国家制定的规则强加于人，也不能由个别国家的单边主义给整个世界‘带节奏’。”大国必须承担与其地位和权力相匹配的责任和义务，在分配全球化成果时更加照顾小国和弱国利益。增强全球南方国家的话语权、规则制定权和议程设置权，推进全球治理多边合作。促进金砖国家集团在全球治理体系转型中的战略协同能力，加强内部政策协调与利益共识，不断增强“金砖+”框架的韧性，更好地反映参与国家的声音和需求。

全球治理需要促进非国家行为体的有序参与。随着全球化不断深化，全球治理权威不仅在主权国家之间分散，也越来越多地向公民社会等非国家行为体扩散。全球治理需要容纳更多的国家和非国家行为体，才能具有更大的合法性与有效性。全球公民社会是全球治理合法性的重要提供者，公民社会活动有助于提高全球治理机构的合法性，增强全球治理机构的民主、法律与道德地位。通过积极动员的公民社会给予全球治理合法性，可以帮助这些监管机构蓬勃发展并产生积极结果。主权国家及其组成的政府间国际机制应考虑将非国家行为体纳入全球治理体系的议程发起、行动监督、治理效果评估等全球治理全过程，形成全球治理多元多层次的协调格局，为全球治理发展夯实合法性基础。

（三）构建更具包容性与协同性的治理规则体系

冷战结束以来，国际机制在成员、任务、目标、规则等方面的重叠不断增加，全球治理机制的复杂性问题突出，必将产生更高的合作交易成本。在体系层面，国际机制复合体规模扩大、密度增加，导致机制间协作水平降低，不同国际机制治理规则与治理实践的交叉也导致监管冲突，必须加强全球治理规则体系的包容性与协同性建设。

一是维护联合国和世界贸易组织的权威与核心地位。尽管整个全球治理体系层面没有正式的等级制度，但是国际机制间可能存在正式的等级关系或者通过互动产生非正式的等级关系。c在现行全球治理体系中，联合国是最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，许多次区域、区域、区域间安全协定与安全组织都是嵌套在以联合国为核心的全球安全治理体系中。在全球经济治理领域，许多区域贸易协定正是嵌套在以世界贸易组织为中心的全球贸易体系中。因此，维护联合国和世界贸易组织在全球治理规则体系中的权威与核心地位，有助于解决安全和经济领域的治理规则冲突，促进相关治理议题的解决。

二是推动跨领域国际机制的协同治理。全球治理议题具有显著的联动性，经济贸易、国际安全、环境保护、难民援助等议题相互影响，要求各个治理主体和机制进行相互协作。跨领域国际机制的协同治理能够通过共享信息、知识或专长、共同资助项目或协调政策，加强任务重叠的国际机制的横向分化，避免对稀缺资源的竞争，从而提高治理有效性。为推动全球治理体系变革，主要国家和国际组织应积极推动构建跨领域协同型互动的全球治理规则体系，不同问题领域的核心规则之间应就特定议题进行横向的有效整合，尝试确立针对特定议题的共识性发展目标，并建立相互支持的原则和具体策略。

三是推动区域治理机制与全球治理机制的协同。冷战结束以后，区域主义迅猛发展，全球治理的本土化与区域化趋势明显，全球治理权力不断下沉。开放的区域制度安排能够成为经济全球化深入发展的促进力量。区域治理与全球治理的互动能够克服功能差异及权责不足导致的全球治理失灵问题，通过二者的协调推动跨国治理机制走向融合，实现全球治理体系的稳定运行。因此，需要不断推动区域治理机制与全球治理机制的互动与协调，加强联合国、国际货币基金组织、二十国集团等全球治理机制与东盟、欧盟、非盟等区域组织的合作互动。同时，以区域间主义思维推进全球治理进程，也是实现深度全球治理及搭建复杂有效全球治理网络的重要路径。

二战结束以来，伴随国家权力与国际机制互动与调适，治理逐渐从“半球治理”走向全球治理。当前世界百年未有之大变局加速演进，国家间力量对比发生深刻调整，国际权力逐渐从以往的等级式分布趋于扁平化，国家与国际机制的互动复杂，全球治理体系也面临深刻调整，新兴市场国家和发展中国家积极参与全球治理，加大全球公共产品供给。但是，大国竞争加剧，国家主义与全球主义博弈加深，国际机制与国家权力有效互动艰难，全球治理的包容性、合法性与有效性受到冲击。中国作为世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者与公共产品的提供者，始终坚持真正的多边主义，秉持共商共建共享的全球治理观，践行三大全球倡议，积极参与引领全球治理体系改革和建设，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

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