对于信息的掌控程度对国家治理的成败具有决定性影响。信息贯穿前现代与现代，横跨东方与西方，是任何一个政治共同体进行建构与治理都必须关注的必备要素。在早期中国国家建构中，对民众的诉求等信息的收集和处理是国家治理的基础性工作，如《尚书 · 泰誓》中就提出“天视自我民视，天听自我民听”。对于信息的收集、处理和控制是历朝历代都关心的重要议题。在封建社会时期，国家需要知晓农民、农作物的信息情况，以便从农民手中征收粮食保证国家机构的有效运转，因而田亩和农作物等稀缺信息便成了农业国家赖以生存的根本。进入现代，随着国家规模的日益扩张与治理事务的日益复杂，信息的作用愈发重要。米歇尔 ·福柯笔下的人口“治理术”与詹姆斯 ·C. 斯科特所描述的“清晰性”策略都要以信息作为基础。

唐世平等指出，从性质上看，国家信息能力属于国家能力中的基础性能力，许多国家能力都需要以信息能力作为基础。国家信息能力是指国家在信息领域的综合性能力，包括对社会、人口、领土和政府运作等信息的获取、处理、传递、控制与整合等多方面的能力。国家信息能力对于国家的经济社会发展、安全等各个领域都具有重大影响。例如，财政汲取能力就必须依靠国家对于社会资源及税源分布等信息的详细掌握，国家决策能力必须依靠政府官员对相关信息具体情况进行清晰的掌握。对于中国这样一个“大一统”的超大规模国家而言，国家信息能力在国家治理中的地位尤为突出，与国家政权的安危密切相关。因此，我国历朝历代都高度重视信息能力建设。从维护“大一统”国家政权稳定和国家结构来看，中央政府需要有强大的组织动员能力，国家信息能力是组织动员能力的基础。当中央政府面临的信息复杂性和不对称程度上升，导致国家信息能力减弱时，组织动员能力也会相应减弱，进而导致中央政府的宏观调控能力减弱，影响国家政权的稳定。

近年来，信息政治学与国家信息能力逐渐成为学界与政界关注的热点问题。已有研究围绕国家信息能力的建构形成了“技术 — 国家信息能力”范式与“制度 — 国家信息能力”范式 两种基本的研究视角。“技术 — 国家信息能力”范式以科学技术为出发点，围绕技术与国家信息能力的关系展开讨论。这一范式的基本观点是，技术的发展水平与国家信息能力之间存在强相关性。随着科学技术不断发展，国家信息能力得以不断增强，使国家内部的信息逐渐从“模糊”走向“清晰”。尤其是现代信息技术，如大数据等新兴数字技术的发展，推动国家信息能力不断增强，迈上了新的台阶。这种增强表现为，在国家内部，大数据等数字技术的应用使政府内部进行了“渗透 — 传导 — 生成”的智能变革，政府过程更加智慧化，政府内部的信息过程与决策过程更加透明。从国家 — 社会关系来看，技术的发展使国家对社会的信息收集、控制与整合程度越发深入，对国家而言，社会呈现前所未有的“清晰性”。同时，对社会而言，技术的发展使社会从信息的治理对象转变为信息的治理主体，通过微博等公共信息平台，社会可以对国家形成有效制约。数字技术的发展对国家“技术赋能”、对社会“技术赋权”，形成了双向清晰的信息融合治理格局。“技术 — 国家信息能力”范式敏锐捕捉到了技术，尤其是大数据等新兴数字技术对于国家信息能力的重要作用。但这一范式所能描述和解释的历史时段有限，很难解释在农业时代，技术水平与技术运用都受到限制的情况下，中国这一超大规模的统一国家如何建立基本的信息制度，创立了覆盖广阔国家疆域的信息收集、控制与整合系统，建构了基本的国家信息能力，进而维持了长达千年的“大一统”国家形态结构。

“制度 — 国家信息能力”范式以具体的信息制度为出发点，从历史视野中发掘国家治理中的信息制度，并对其功能和效力即信息制度能力展开讨论。这一范式的基本观点是，中国国家治理中形成的各具特色的信息监督与收集制度保证了中央政府对地方与社会的信息收集与控制，信息制度建设构成了国家信息能力的基础。例如，宋代为收集和控制信息，大力建设“言路”，形成了一个实现下情上达的制度化的信息渠道，并依此建立了一整套相互配套的制度。这套制度牵涉整体的层叠式布局、内外机构的设置、相关人员的选用、政务文书的运行、多途消息的汇总核验、文牍邸报的散发、上下之间的互动沟通等十分复杂的过程。汉代的刺史制度、清代的荒政制度都是基于现实的信息收集与控制需要所创建的信息收集制度。“制度 — 国家信息能力”范式展现了中国国家治理中信息制度建设对国家信息能力提升的重要作用， 但仍有缺憾。第一，既有的研究大多以朝代为界限，就制度谈制度，缺乏统一的、一以贯之的信息制度视角。第二，相对忽略了技术在信息处理过程中的作用，未能认识到技术的限制导致了国家信息收集的局限性和边界性。

条块体制“双轨并行”的信息制度是中国特色的信息控制与整合机制，对理解和建构国家信息能力具有重要价值。自大一统国家创立以来，“以文书御天下”便成为中央推行其意志，维护其权威，保证国家政权安全与稳定的基本模式。从信息政治学的视角看，“以文书御天下”的行政过程包括两个方面： 一是中央对地方信息的收集、控制与整合，形成兼顾中央与地方需要的政策；二是中央向地方的政令传达，中央精神的快速、高效、准确传达是政令落实的基础。为实现中央精神的高效传达及对地方信息的有效控制与整合，构建制度性的信息渠道势在必行。“双轨并行”对于中央政府而言，同时存在以职能信息为中心的“条条”与以地方性信息为中心的“块块”两条信息轨道。 一方面，“条条”与“块块”制度性地自下而上定期输送治理信息，使中央政府能够保持对全局信息的掌握；另一方面，中央精神与政令也同样自上而下分别向“条条”与“块块”两个信息渠道输送，保证中央精神和政令不会因为其中一个信息渠道的堵塞而难以推行。以条块体制为基础的基本信息制度构造，贯穿“大一统”国家形态结构与治理过程，其制度功能在数字时代有了更进一步的增强。

接下来，本文将从信息政治学的视角出发，对政府纵向与横向间关系进行提炼与概括，描述国家治理过程中信息运作的基本方式和逻辑。本文要回答的中心问题是：中国如何依托条块体制建立长期性、持续性的信息制度以实现国家信息控制与整合？在数字时代，数字技术如何赋能这一制度？文章结构如下：首先，从国家治理中的信息不对称出发，描述理论与实践中的国家治理纵向和横向的信息治理难题；其次，以信息不对称为基础揭示条块体制的信息能力及其不足；再次，描述与概括数字时代国家信息治理新格局及数字技术如何赋能条块体制的信息能力；最后，基于对条块体制的信息制度功能与数字赋能的讨论提出了“制度 — 技术 — 国家信息能力”的解释范式。

大多数国家采取纵向层级制与横向职能制相结合的政府组织模式。不同政府层级、不同职能部门承担着不同的任务，行使着不同的权力，掌握着不同的治理信息。从理想状态来看，信息能够在政府层级与职能部门之间自由流动，弥补各自的信息劣势，实现协同，促进国家与社会治理事项的高效率完成。但事实上，激励约束和监督配置的不同导致不同主体之间的互动极为复杂。这种复杂阻碍了信息流动，导致了国家治理中的信息不对称。从理论上看，存在着政府层级纵向间、职能部门横向间、同级政府横向间的信息不对称。

（一）政府层级纵向间的信息不对称

以科层制作为组织形式的国家治理存在着上级政府与下级政府“委托 — 代理”难题导致  的信息不对称。在组织层级中，上级作为委托人将事项“发包”给下级，下级作为“代理人”执行。但如果缺乏有力的监督，下级就会以自己的利益偏好来执行上级的任务。上级对下级  运作信息的缺失是监督乏力的关键所在。在国家治理中，不同层级政府之间掌握着不同类型 的信息，上级政府掌握着更整体的信息，下级政府掌握着更多具体的地方性信息。下级更加  接近社会这一治理主体，因此能够更加快速、高效地获取信息。在信息收集与政策执行的过  程中，下级政府相比上级政府有更多的信息优势。这种信息差使“委托—代理”模式导致上级政府往往难以有效监督拥有信息优势的下级政府行为，进而损害上级政府尤其是中央政府的权威，甚至危害政权稳定。国家的规模效应会加剧政府层级纵向间的信息不对称。中国是一个大国，必须设置多科层的政府机构来应对和处理超大规模人口和社会的治理难题，五级科层制组织应运而生，但也意味着信息不对称会随着这一组织规模的扩大而不断加剧。随着科层等级链条的延长，私有信息分布也随之分散，信息不对称状况进一步恶化。

（二）职能部门横向间的信息不对称

政府运作中还存在因横向职能分工所导致的横向间信息不对称。分工是现代国家与社会的核心特征之一。在专业化分工下，政府职能部门各司其职，基于各自的职能需要独立地开展工作。部门在履行自身职能的实践过程中积累了本领域的丰富信息。各职能部门在其所处的领域具有信息优势，在其他领域则处于信息劣势。各职能部门拥有不同的信息管理与传输系统，信息多数在自上而下的专业化信息渠道流通，部门间的信息流通和交换存在制度性的壁垒，导致了各职能部门横向间的信息不对称。特定情境下，中央政府为维护政权安全，进一步加固垂直管理体制，使横向间信息不对称的问题更加突出。例如，自秦始皇统一六国、创立郡县制后，设立丞相（行政）、太尉（军事）、御史大夫（监察）等职，然后以严格的垂直管理模式直达基层。为保证皇权集中与政权稳定，秦始皇对百官进行严格的控制，禁止各职能部门间的信息往来。

（三）同级政府横向间的信息不对称

为实现对疆域的控制与治理，中央政府向地方派遣官员，建立地方政府，并作为中央政府的“代理人”对地方进行治理。作为中央政府“代理人”的同级政府之间存在着横向间信息不对称的治理难题。从理论上看，同级政府间没有隶属关系，彼此之间相互独立。除上级政府的干预外，一般情况下没有制度化的机制要求同级政府之间进行信息的互动与流通，彼此之间是独立的“信息孤岛”。区域地理因素加剧了同级政府之间的信息不对称。一方面，不同地方政府处于不同区域中，各区域的情况存在客观差异，不同区域的治理信息使同级政府之间的信息交流也不存在紧迫性；另一方面，区域与区域之间存在地理阻隔，在交通技术受限的情况下，跨越地理障碍开展信息交流需要付出较高成本，这也阻碍了区域之间的信息交流。除上述客观因素外，从主观上看，同级政府之间不愿进行信息交流。在科层制的政府设置下，同级政府在各自区域内需要完成上级政府布置的任务，获得上级政府认可的政绩表现，从而在同级政府考核排名中位居前列。而政绩何以产生这一关键性信息在没有上级干预的情况下有可能被地方政府所隐瞒，阻碍了同级政府之间的信息流动。总之，块块间的利益偏好不同、制度机制的阻碍与地理阻隔的影响，使同级政府的跨区域合作往往面临着集体行动的困境。

（一）以“条条”为主的信息控制：缓解政府层级纵向间的信息不对称

为解决政府层级纵向间的信息不对称难题，中央政府建构了以条为主的自上而下的信息控制机制。第一 ，建立以职能为基础的常规信息传输机制。 一方面，职能部门负责传输本领域内的专门信息。每个部门将“属事”范围内的信息上报上级对口部门，进而汇总到中央，而后由中央部委向中央政府汇报。特别是中央垂直管理部门，能够保证具有特殊性和全局性的信息不受“块块”所影响，使中央意志能够有效贯彻。另一方面，建立专业的信息收集“条条”以收集和编辑全面的治理信息。专门以信息收集为职能的部门相互独立地为中央政府全面收集信息，建立内部渠道，发行“内参”，报送党政领导进行参阅，充当好党和各级政府的“耳目”。职能部门与全面的信息机制“条条”共建的信息控制机制，保证了中央对重要信息的掌握。另外，各职能部门间的独立性使中央政府可以对各信息进行相互比对以确定信息的真实性。

第二，建立打破层级结构的外派机构信息收集机制。政府层级纵向间信息不对称的一个关键原因是政府间层级过多，信息在流转过程中会受到各层级政府自身利益偏好的影响。例如，在国家土地治理的制图过程中，各层级的土地管理部门会基于其政策优势和利益偏好，选择性地在地图上筛选、扩大与其主观目的有关的内容，并同时省略与此无关的事实。信息在层级流转的过程中面临着各层级政府的“加工”。因此，为避免信息在层级流转间的损耗，保证信息获得的及时性和一手性，中央职能部门派遣正式与非正式的信息收集机构对信息进行实地收集，并采用扁平化管理方式避免信息在纵向层级上的损耗。例如，国家统计局向地方派遣国家调查队，其独立于地方统计系统，直接下沉到地方独立开展工作。国家调查队是中央垂直管理，由条进行财权与人事权的统一调配，因此避免了信息获取过程中块的干预，确保了信息获取的真实性和准确性。非正式的机构派遣以事为中心，对特定治理任务的具体情况进行第一手信息收集，使上级政府掌握实际情况，推动治理任务的实现。

第三，建立以项目制为中心的信息控制机制。项目制是中央政府依托具体职能部门为促进地方发展而进行专项转移的一项治理制度与技术。除经济发展外，项目制还发挥着重要的信息控制功能。政府层级间信息不对称的一个重要表现是下级政府相较于上级政府掌握着更多“地方性”的信息， 具有信息优势。项目制的信息控制过程一定程度上改变了这一思路。项目制的实施分为两个过程：首先，下级地方政府间的竞争。为得到项目的专项支持，下级政府会围绕项目展开竞争。竞争的过程便是其围绕项目充分展现自身真实的财政状况与运作状况的过程。在竞争过程中，上级职能部门便可在某一特定领域对下级地方政府的真实信息进行全景式俯瞰。其次，下级地方政府的执行。在下级地方政府执行项目的过程中，项目的资金支出受到严格控制。上级职能部门始终对项目的运行状况拥有控制权。上级职能部门通过对项目的目标设置权与检查验收权的把握进行自上而下选择性介入，借项目对地方的真实信息状况予以考察和监督。项目已经成为上下级进行信息沟通的枢纽，同时也是上级职能部门与下级地方政府间沟通的平台。通过下级地方政府间的信息公开竞争和上级职能部门的信息介入，上级职能部门扭转了与下级地方政府间的信息不对称情况，上级职能部门与下级地方政府间双向信息明晰，呈现相对对等的信息状态。

（二）以“块块”为主的信息整合：缓解职能部门横向间的信息不对称

在现代国家中，地方政府所面临的治理任务日益复杂化和综合化，往往横跨多个职能领域，单一职能领域的治理思路难以满足复杂的治理需求。因此，职能部门间的专业壁垒及信息不对称已成为理论与实践中的重大难题。打破“条条”信息壁垒，解决职能部门横向间的信息不对称，推动信息整合对于建构国家信息能力进行综合性的国家治理有着重要的意义。

以“块块”为主的信息整合为解决职能部门横向间的信息不对称提供了制度基础。条块体制实行双重领导体制，每一层级政府的“条条”既受同一职能上级“条条”的领导或指导，又受同一层级地方政府的领导。每个层级政府对本级“条条”进行统一领导，进而实现“条条”之间的信息整合。

第一，建立以职能部门负责人为中心的信息流通机制。在地方政府主要领导的协调下定期召开会议，各职能部门的负责人进行信息交流。这种机制一方面保证了信息的向上汇总，各职能部门的重要信息在各层级政府处得以汇总和整合；另一方面实现各专业信息的平行流通，使各部门专业性、稀缺性信息通过定期制度性的政府常务会议和办公会议、党委常委会会议在各部门领导间实现流动。从理论上看，职能部门领导是职能部门信息向上汇集的关键，他们掌握着各职能部门的信息全貌，可以作为各职能部门的信息代表。领导层间制度性的信息流通意味着促进职能部门间的信息流通，从而打破职能部门间的信息藩篱，实现信息的横向整合。

第二，建立以治理任务为导向的信息凝聚机制。随着治理任务的日益复杂化，综合性、模糊性的治理任务成为国家治理的常态。在条块视角下，综合性、模糊性的治理任务意味着单独的职能部门没有足够的信息描述治理任务的全貌，从而无法独立完成治理任务，因此层级政府发挥着协调统合的重要作用。具体而言，在明确了治理任务的治理属性与性质后，层级政府成立领导小组、工作专班等综合性治理平台，以召集和领导相应的职能部门，各职能部门以治理任务为信息进行交流，从而解决职能部门间的信息不对称，共同推进解决相关问题。

（三）上级“块块”的信息协调：缓解同级政府横向间的信息不对称

（四）条块体制信息能力的意义与不足

条块体制“双轨并行”的信息控制与整合机制具有显著的制度优势和治理效能。首先，有助于在一定程度上打破“委托 — 代理”难题中的信息垄断。每一个职能部门都是一条独立且专业的信息传输渠道，负责本部门信息的收集和传递。地方政府的职能部门不仅要向属地政府汇报情况，还要向上级对口职能部门及时传递信息。考虑到规避信息或选择性传递可能 带来的问责成本，地方政府大多会选择如实传递信息，将实际情况向上汇报。对于中央政府而言，既可以通过职能部门获得信息，也可以通过地方政府获得信息，以此形成对“条条”和“块块”无形的监督。这有助于中央政府了解全貌，有利于将一些急难愁盼的问题提上议 事日程，避免信息在层层传递中的失真。其次，有利于提高信息传递的效率。通过“条条”和“块块”双轨道信息传递渠道可以将重要和紧急事项在较短时间内传递到中央相关部门和 中央政府，提升信息传递效率。横向到边、纵向到底的条块体制有利于确保中央政策的辐射 范围，中央政府及相关部门可以就某一地区的特殊情况下达任务，并利用条块体制的信息传 递渠道将任务及时精准地传递到特定区域。

条块体制的信息处理能力也存在不足。第一 ，复杂性会导致条块体制的信息运作受阻。人的复杂性及纵横交错的体制复杂性会导致信息传递过程中的弥散和模糊。在宋代，专门的信息“条条”始终受到其他政治人事活动的影响，对信息收集的反对者可以通过制度漏洞的方式截断信息的向上传递。第二，技术的限制导致条块体制信息作用范围有限。在超大规模国家中，信息的传递是技术水平与成本的平衡点，想要获得真实、可靠的信息往往需要付出极大的组织成本。落后的信息技术对信息的收集、传递都是不全面的，权力的触角难以打通国家与社会之间的阻隔，国家权力面临着进入社会的困境。第三，主体间的分割使条块体制的信息功能发生波动。条块体制的信息功能需要以条块协同作为基础。但在实践运行过程中存在着大量“条条”之间、“块块”之间、条块之间的分割。这种分割使政府间存在缝隙，信息难以在政府间流通，条块体制难以发挥其预想中的信息功能。

“横向到边、纵向到底”是条块体制的重要治理目标，也是维系大一统国家政权稳定的必然诉求。但是，其在实践中却难以真正落实的主要原因在于，在农业时代，无论是“条条”还是“块块”都无法收集与储存足够数量和精确的信息，因而其信息控制与信息整合能力也  难以提升。随着数字技术的发展，数字技术对条块体制的赋能逐渐使条块体制的信息能力迈  向新阶段。基于信息能力的“跃进”，在组织和技术的双向加持下，“横向到边、纵向到底”的条块体制治理目标正在逐渐成为现实。

（一）数字技术下的国家信息新格局

随着以人工智能为重要驱动力量的新一轮科技革命和产业变革逐渐走向深入，以大数据、人工智能等新兴技术为代表的数字技术正在深刻影响着国家治理。数字政府成为政府转型的主要路径。基于信息政治学的视角，在数字技术的赋能下，国家治理过程呈现全新的信息格局。

第一，信息清晰化格局得到进一步扩展。清晰性是国家系统治理的中心问题。以大数据为代表的数字技术在国家信息治理中具有重要作用，提高了国家系统治理的清晰性。数字技术具有数量繁多、类型多样、高速积累、快速鉴别等特征。随着大数据等数字技术的应用，国家信息的清晰化格局在横向与纵向两方面实现了扩展。从横向上看，数字技术的应用使国家治理可以获得更多维度的信息，而这些信息在技术受限的情况下不得不被忽略，这意味着国家治理的范围增加。从纵向上看，数字技术的应用加强了国家获取信息的广度与深度，实现了从模糊性、概括性信息到过程性、个体性信息的转变。例如，数字技术的应用使国家收集信息可以精确深入具体的人与事，进行准确、深度“摸清底数”的描摹。同时，数字技术的应用提高了信息获取的真实性，减少了政府层级间信息流转过程中的损耗问题。总的来说，数字技术应用提高了获取信息的质量与时效性，降低了信息获取和利用的成本，实现了国家信息格局的常态性、实质性、可持续性的优化。这使信息清晰化格局持续走实走深。

第二，信息整体化程度进一步增强。整体性是数字政府的重要特征。通过数字技术，政府能有效消除层级与职能部门间的信息阻隔，实现政府内部信息流动与治理的通畅。具体而言，数字技术的应用使政府部门内部实现了从组织主体到业务过程的边界重塑，从边界阻隔到边界交融，实现了治理过程的信息整合。从制度经济学的角度分析，其一体化能够有效降低政府内部管控成本，从而保证了信息整体化建设的持续性。从措施上看，数字政府通过灵活的方式实现跨部门合作，消弭由职能专业分工带来的碎片化治理格局，进而超越传统科层制的实体整合模式。这种超越集中表现在数字时代中的平台机制。通过数字技术，政府得以在数字空间建立整合式的信息数字化共享平台。 一方面，数字化平台将政府内部层级与职能的治理任务与安排等治理信息纳入同一个平台，推进政府内部的融合；另一方面，将社会信息及时全面地纳入数字化平台，通过信息将国家与社会进行有效整合，进而根据纳入社会信息的变化及时调整政府的治理方向。从条块关系视角出发，整体政府呈现两个面向， 一是“块块”政府纵向整合，运用数字技术打破两者间的信息沟通阻碍，实现政府纵向间的扁平化；二是“条条”间职能整合，以网络整合、信息平台的方式实现业务的整合。

（二）技术赋能条块体制：条块体制信息能力的新发展

第一，在技术赋能下，条块体制的信息适应性增强，得以更高效地处理信息。数字技术的应用使纵向政府间实现了同构分责的新模式，加强了条块体制的信息适应性。在数字技术的应用下，省 — 市 — 区三级政府的治理任务和治理目标得以清晰地呈现，同时得以在层级间实现有效确认，进而建构了差异化设置机构与配置职责。这种“同构分责”的差异化机构设置与职责配置一方面增强了条块体制对于治理信息的适应性。各级条块所面临的治理任务及所要处理的治理信息是完全不同的，条块体制刚性的“职责同构”设置，使各级条块难以获取与处理本级差异化的治理信息。在数字技术应用后，“同构分责”的新配置使各级条块都可以根据自身差异化情况来处理治理信息。另一方面增强了条块体制对于信息处理的灵活性。现代社会治理信息复杂多变，同构政府设置难以有效应对，数字技术的应用使各层级政府可以根据治理信息的情况来进行时序上的灵活调整，增强了不同层级条块的信息处理能力与适应能力，同时在横向的信息整合与向上的信息传输中都可以根据事而非机构设置来进行运作，减缓了信息治理过程中的损耗。

第二，直接贯通多个纵向层级，加强“条条”的信息控制能力。上级政府通过设立多个专业条、项目制及外派机构等措施机制实现自上而下的信息控制，但仍存在由层级导致的信息不对称问题。例如，在项目制的运行过程中会存在下级政府对上级职能部门的信息瞒报，出现项目虚设、项目重叠等信息偏离。更有甚者，当在一个区域或某个领域内达成利益共识后，下级条块会达成共谋，形成利益“攻守同盟”，封锁真实消息，使上级“条条”的信息控制能力难以施展。本质上，基于“条条”构建的自上而下的信息控制机制只是缓解了委托 —代理问题中的信息不对称。在缺乏技术支撑的情况下，它既无法解决时空不匹配的问题，也难以克服信息相对劣势导致的监督难题。

数字技术的发展扭转了这一局面。数字技术的发展大大拓宽了各级条块获得信息的广度与深度，将清晰化程度直接精确到个体，形成了在数字时代“条条”的两种全新信息控制机制。首先是跨层级的“精确到人”控制。上级“条条”借助数字平台和终端实现跨层级的信息控制。数字技术的应用使得基于场景的精细化信息能够被捕捉和识别。这种信息的捕获为责任划分提供了基础，进而使得更精细的信息处理和治理过程控制成为可能。例如，数字技术的发展带来了一种全新的控制机制 ——“精准定责”。通过数字技术，上级“条条”得以对下级条块日常化的运作和数据进行随时提取，实现跨空间、跨时间的信息监督和控制，实现对下级治理过程事实上的全过程监督。其次是特定场景的“微观”约束控制。在信息监督中，数字技术的应用使权力监督从“模糊 — 结果”迈向了“精准 — 场景”，强化了监察等专职监督“条条”的信息控制能力，推进了国家信息能力的建构。在一般职能部门行使权力的过程中，数字技术是约束行政权力的一种有效手段。它强化了纵向控制，为管理提供了有力支持。基于信息清晰化格局的实现，高层级的职能部门超越了目标管理的导向，实现了基于精确信息的微观控制，通过建立事项化的在线审批平台，减少了下级“条条”的自由裁量权，对治理过程的权力行使进行精细化的控制，增强了社会效益。

第三，消除阻隔藩篱，加强“块块”的信息整合能力。在以领导层为中心的信息流通机制中，存在两个阻隔。 一方面是领导与领导之间的横向阻隔，基于不同的利益诉求而导致信息的相对封闭；另一方面是领导与其领导的职能部门间的纵向阻隔，领导与职能部门间也存在信息不对称的现象。这两个阻隔决定了在信息流通机制中信息的不完备性。以治理任务中心为导向的信息凝聚机制具有极强的治理功能，但其不确定性的特质，使职能部门间的信息藩篱制度性地长期存在。同时，同级“块块”之间的空间阻隔及制度上的隔阂，导致了信息不对称现象难以彻底消除。

数字技术的应用使横向到边的信息一体化信息整合成为现实。首先，实现了领导层面的组织整合。在数字技术的应用与治理信息不断数字化、整合化的背景下，“云长制”的组织领导模式可以实现更高效率的领导层面横向沟通和协同，塑造政府横向整合的权威，为实现以“块块”为中心的信息横向一体化建设提供组织保障。其次，实现了政府内部以“平台化”为特征的信息一体化建设。数字技术的应用使政府结构从部门化的独立流通模式转向了互联的网络结构。这一结构意味着，通过数字技术，信息能够以“块块”为中心实现更高效的职能部门间的横向流转，除横向流转外，数字平台的建设整合了不同职能部门的信息。通过实施并行处理机制，多个部门和跨辖区部门通过数字化平台可以共同访问和处理统一数据集，避免了重复工作和等待时间。从效能上看，以在线协作与数据共享为主要措施的横向一体化整合有力推进了整体性政府的建设，降低了治理成本，提高了行政绩效。最后，实现了区域与区域之间的信息流通与整合。2020年，国务院办公厅印发《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》。该意见指出，充分运用大数据、人工智能、区块链等新技术手段，优化再造业务流程，强化业务协同，打破地域阻隔和部门壁垒，促进条块联通和上下联动。“跨省通办”通过数字化平台一体化组织网络、高频事项清单制度实现了“块块”之间的信息流通与整合。以医保事务为例，截至2022年5月，全国统一的医保信息平台联通了各级政府的医保信息和异地就医定点医疗机构，实现了区域间医保信息的整合，产生了重要的治理效能。数字技术赋能国家信息能力制度建设如图3所示。

从信息政治学的视角看，条块体制是一种同时具备信息控制和信息整合功能的“双轨并行”制度。这一制度颇具中国特色，为国家信息能力的构建提供了坚实的制度基础。在数字技术的助力下，该体制实现了显著的进步和发展。

已有的“制度 — 国家信息能力”与“技术 — 国家信息能力”都不足以实现国家信息能力的建构。在数字化技术迅猛发展的时代，制度与技术的有机结合能够实现国家信息能力的系统建构。由此，本文提出了“制度 — 技术 — 国家信息能力”范式。

在数字时代，国家信息能力受到学界的高度关注和讨论，并围绕数字技术对国家信息能力进行了深入研究。本文对条块体制“双轨并行”信息制度与能力的讨论力图揭示的是国家信息能力并非数字技术时代的“专利”，而是国家为实现领土控制、维护政权稳定所进行的一项基础性、长期性的制度建设。技术只有在制度的基础上才得以发挥其信息功能，是制度将技术“组织”了起来。这一现象是人类历史的基本演变规律，同样出现在西方前现代的历史时期中。迈克尔 ·曼在研究西欧国家建构时提出了后勤（logistics）的概念及其制度设置，国家通过建立自上而下的信息流通和交换制度，并在社会层面建立相应的基础设施和组织体系来实现国家对社会的控制和渗透，以制度性的信息渠道作为基础性权力的基础。

制度是国家信息能力的基础，但缺乏技术的制度也难以发挥其应有的信息功能。以我国古代的信息控制制度为例，自商鞅变法后就建立了以身份信息为中心的户籍制度，但由于缺乏相应的技术手段，户籍制度的运行难以达到预期的效能。在控制过程中常常出现人口逃散、户口空置的现象。社会学理论中“皇权不下县”这一命题从某种意义上来说就是基层政府在缺乏相应的技术配置下，难以对社会信息进行精准描绘和控制，导致户籍、土地勘测与税收等对国家治理具有基础性意义的信息制度难以有效运行开展，不得不将这些工作下放于对社会治理信息掌握更加精确的乡绅等社会主体。在技术发展有限的情况下，制度也会向技术发展客观的现实妥协，围绕技术进行制度设置，如我国古代的连坐制与保甲制都是在信息技术匮乏的情况下所相应设置的信息控制制度。

技术的发展与应用使制度发挥其应有的信息功能，更能促进制度变革，是制度变革与发展的“引擎”。自 1993年我国启动了“三金工程”这一政府信息化工程以来，各项制度围绕技术的变革不断发展与革新，以数字政府“突围”传统的科层制，解决科层制治理过程中的信息弊端，不断增强国家信息能力。首先，数字技术的发展倒逼政府内部的结构改革，促使政府结构按更符合数字技术应用的方向变革，重塑政府内部的边界、权力设置等，有效促进了政府内部的信息交换，形成了协同、共享、高效、全面的政府制度。其次，技术的发展扩展了政府的治理范围，生成更多的信息治理工具，实现了政府治理的范式变革，从简单的信息技术治理不断迭代升级，到平台治理、虚拟治理，最终实现多主体、多空间、多事项的全生态治理。

将制度与技术结合起来的“制度 — 技术 — 国家信息能力”范式为理解和发展国家信息能力研究提供了综合性的视角。如果只根据制度谈国家信息能力，忽略技术作用，那么就会陷入制度的应然设置的思维定式，对制度的实践路径和实际效能的实然运作视而不见，难以对制度进行客观的把握，国家信息能力也只能呈现静态的固化状态。就技术而言，以大数据技术为例，我们从常识出发判断其在国家信息治理中的重要价值，但其如何实现进而何以重要，没有在具体的制度支撑上进行描述和分析，也难谈其作用。若以户籍信息制度为主体，观察其从农业时代到数字时代的跨越式信息制度能力提升，其从低效模糊到高效精准的转变可以清晰地呈现技术发展对制度信息能力的强大赋能，进而实现国家信息能力的提高。若只根据技术谈国家信息能力，忽视制度支撑，那就会导致研究的琐碎化与片面化，忽视技术运行背后诸如组织、人力等支撑性因素，难以回答技术何以可行、何以具体建构国家信息能力的问题。将制度与技术结合起来，可以实现应然与实然的结合、静态与动态的贯通，对国家信息能力的认识与建构进行完整描述和机制分析。

总的来说，制度与技术相辅相成。没有技术，制度是无剑之柄，其信息能力只能发挥出有限的作用。没有制度，技术是无源之水，其信息功能无所依托，难以发展。制度保证了国家信息能力的下限，技术赋能使制度不断突破其原有的能力，达到其制度能力的上限，技术与制度相互契合、共融共生，进而推动国家信息能力的建构。然而，“制度 — 技术 — 国家信息能力”范式仍存在不足。第一，从国家视角出发，以国家治理过程的信息控制与整合作为出发点，忽视了国家信息能力建构过程中社会主体的重要性，对国家与社会互动中的信息汲取过程缺乏讨论。第二，以条块体制信息功能的制度性、机制性的静态分析为主，对其动态的、演变的视角讨论不足。这都是接下来研究需要进一步完善的方向。